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人民调解三种典型的“调解模式”-无限公关

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实践中,调解的重要经验之一,就是不仅做好减法,尽量减少和消除不稳定不和谐因素,将矛盾纠纷解决在基层,化解在萌芽状态;也要做好加法,即不断增加稳定和谐因素,关键是改善民生,服务民需,维护民权,真正做到“民有所呼,我有所应;民有所盼,我有所为”  。这是釜底抽薪式的源头治理和治本之策

当前社会矛盾凸显期,调解作为最具中国特色的非诉讼纠纷解决机制,正在全国范围内繁荣生长  。这种生长具有何种规律和特点?究竟是真实的繁荣还是“泡沫”增长?如何促使其更加健康的生长?

三种典型的调解“模式”

人民调解在现代转型中,呈现出三种较成熟的代表性“模式”  。它们出现在不同的时间阶段,代表着不同的调解发展方向  。

第一种是以浙江诸暨为代表的“枫桥经验”模式  。“枫桥经验”代表着传统的调解模式,规定了调解的价值和目标,即“矛盾不上交,就地解决”  。

2010年,诸暨市被列入全国35个社会管理创新综合试点城市  。近年来,为了适应时代挑战,诸暨创新和发展“枫桥经验”  。在纠纷解决层面,构建起“点、线、面”结合、市镇村联动、专业调解推进、多元调解铺开的调解网络,实现“哪里有矛盾,哪里就有调解组织;哪里发生纠纷,哪里就有调解工作”  。在“面”上,全市27个镇乡(街道)、468个行政村和59个社区都设立人民调解委员会及联合调解室,负责辖区调解事务  。在“线”上,设立医调会、诉前调委会、交通事故纠纷、劳动争议、消费维权和婚姻家庭6个专业调解组织;并在276家行业协会设立调解机构 。在“点”上,在基层法庭、派出所、司法所和老年协会、妇女协会等一批职能机构和民间组织设立调解室,共同破解各种矛盾纠纷  。

“枫桥经验”在实现方式上与时俱进,并表现出一定的“大调解”特征,但是其精髓没有改变,它始终追求的仍是“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”  。

第二种是以江苏南通为代表的“大调解”模式  。南通是大调解的发源地、发展地,被中央领导称为“新形势下化解人民内部矛盾新的伟大创举”  。2003年4月,针对各类社会矛盾集中凸显的新特点,南通在全国率先探索建立社会矛盾纠纷大调解体系  。组织体制上,实行“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”的大调解工作新格局 。

大调解体系建立以来,总体上经历了两个发展阶段 。2003-2006年以综合性为特征,即有效整合区域内资源,综合运用经济、行政、法律、教育等多种手段化解各类社会矛盾;2007年以来以专业性为特征,在医患、劳资、交通事故、环保、消费维权等领域和行业建立专门调解组织、专业调处机制  。

截至2011年,南通全市各级累计调处各类矛盾26.8万件,化解群体性纠纷11000多件 。全市连续13年无重大刑事案件、重大群体性事件;连续三届12年被中央综治委表彰为全国社会治安综合治理先进城市,并被授予“长安杯”,2010年被中央确定为全国社会管理创新综合试点城市  。

第三种是以上海为代表的“政府购买服务”模式  。2003年11月,上海成立了第一家以个人名义命名的调解工作室——“人民调解李琴工作室”  。“工作室”作为街道人民调解委员会的工作载体,是专门化的调解组织机构  。2004年5月,上海长宁区江苏路街道与李琴工作室签订为辖区居民购买调解的合同,开创了政府购买服务的新尝试  。按照约定,街道每年为工作室提供12万元经费,而工作室则需承担街道40%普通纠纷的调解且成功率达95%以上,疑难纠纷90%且成功率达80%以上  。截至2011年年底,工作室接待来访者超过4000人次,调解纠纷的数量超过1000起,涉及金额超过600万元  。

学者指出,政府购买服务的方式,通过资金投入既维护了调解的生存和发展,又限制了其成为寻租营利机构的可能,减少各种法律服务机构之间(包括法院)争夺纠纷解决资源的无序竞争  。然而,这一方式也有局限,比如对个人魅力型解纷者的高度依赖性,纠纷解决定量化指标的欠科学性等 。为了解决人民调解队伍建设和人才培养的“短板”,上海政法学院在全国首设人民调解专业(法学专业人民调解方向),并于2012年秋季开始招生 。

当前调解“模式”的特点及其局限

当前的调解“模式”,特别是大调解,最大的特点是政府主导  。比如南通大调解融多种调解手段于一体,既有人民调解的主动性、经济性、便民性,又有司法调解的规范性、强制性,还有行政调解的专业性、综合性等  。其成功的关键得益于党委、政府的核心作用和强力推动,带有较强的自上而下的政府主导色彩 。然而,政府主导既是当前调解成功的原因,又是调解持续健康发展的制约  。因为:

第一,政府主导有利于最大限度地调动各方面的解纷资源,有利于以政府的权威促进纠纷的解决,但是它的效果取决于党政领导的重视程度,而社会自我消解纠纷的能力没有得到根本的增强 。

第二,政府主导增加了政府直接面对矛盾纠纷的风险,同时,减少了矛盾纠纷分流的渠道,调解解决不了的纠纷有可能让当事人丧失寻求正当救济途径的信心 。

第三,政府主导有利于以自身权威促进纠纷的解决并因此增加公信力,但是也有可能减损公信力 。特别是在社会公众对政府存在“习惯性质疑”的当下  。

第四,政府主导有可能增加政府成本  。面广量大的矛盾纠纷涌向调解,本身就增加了政府不必要的负担,还容易造成调解无所不能的假象  。而且,调解的运作方式越是正规,运作成本相对越高  。正规化的调解运作方式,场地、人员、经费等都意味着不小的财政开支  。

第五,政府主导更加偏向于政治—行政的纠纷解决方式  。然而,政治—行政解决方式的不足也是显而易见和不可避免的,过于注重个案“摆平”、维系短期社会稳定,容易引起反复,案结事难了,甚至陷入恶性循环  。

调解的完善和发展方向

第一,调解的社会化  。即逐步将调解发展的重心转向增强社会自我解决纠纷机制与能力上,实现政府主导和社会自治的良性互动,而非单靠政府力量的“包圆” 。正如有学者指出的,政府在解决纠纷方面应当“有所为、有所不为”,无需也不应该过多介入一般的纠纷解决过程,而是集中精力解决政策性、公益性纠纷  。

各地成立的行业调解和专业调解已经表现出较强的生命力,较好地满足了社会需求  。然而,调解社会化的重要基础是社会组织 。要让更多的专业性、行业性调解组织应运而生,如何改革当前制约社会组织培育和发展的管理体制就显得举足轻重,甚至是具有先决作用 。

第二,调解的法治化与纠纷解决方式的多元化  。纠纷的解决应当更多地回归法治方式,促进调解的制度化、规范化 。但绝不是以调解代替法治或者以法治代替调解,而应实现情理法的统一  。纠纷的解决总是多元的,不能用单一的方式回应复杂的多元的社会  。调解包含着法律发展和民主主义的基因,但是调解秩序过度扩张也可能造成对法治的破坏 。法治具有化解社会矛盾的比较优势,但也不意味要用法律的方式垄断所有的矛盾化解和纠纷解决 。法治意味着纠纷解决机制/方式的多元化,为纠纷解决提供多样化的选择  。

第三,调解的系统治理  。调解的健康可持续发展,还取决于调解之外的因素,取决于整个的制度环境  。比如,要避免大调解成为信访工作的翻版或延伸,调解应当由“救火”更多地转向“防火”,按照“预防在先、发现在早、控制得住、化解得了”的原则,健全对话听证、社会稳定风险评估、矛盾纠纷排查和反馈纠错机制等  。

此外,实践中,调解的重要经验之一,就是不仅做好减法,尽量减少和消除不稳定不和谐因素,将矛盾纠纷解决在基层,化解在萌芽状态;也要做好加法,即不断增加稳定和谐因素,关键是改善民生,服务民需,维护民权,真正做到“民有所呼,我有所应;民有所盼,我有所为”  。这是釜底抽薪式的源头治理和治本之策  。来源:法制日报 张蓬 周望